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Canicattì, la sentenza integrale del Tar sul ricorso dell’ex Presidente del Consiglio Mimmo Licata

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 730 del 2014, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanna Giglia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Immordino in Palermo, Via Libertà n. 171;

contro

– il Comune di Canicattì, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Finazzo, con domicilio eletto presso lo studio del predetto difensore in Palermo, via Noto n. 12;

nei confronti di

Ivan Trupia, rappresentato e difeso dal prof. avv. Gaetano Armao e dall’avv. Giuseppa Savarino, con domicilio eletto presso lo studio del primo difensore in Palermo, via Noto n. 12;
– Agata Sacheli, Alessio Comparato, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

– della deliberazione del Consiglio Comunale di Canicattì n.1 del 3 gennaio 2014 avente ad oggetto “procedimento di cui all’art. 11 bis L. R. 15/09/1997, n. 35 – a seguito di richiesta del 25.11.2013 – Mozione di sfiducia e di revoca del Presidente del Consiglio Comunale pro tempore – Prof. -OMISSIS- “;

– della Deliberazione del Consiglio Comunale di Canicattì n. 5 del 24 gennaio 2014 avente ad oggetto “Elezione del Presidente del Consiglio Comunale”;

– della Deliberazione n. 6 del 24 gennaio 2014 avente ad oggetto “Elezione Vice Presidente vicario Consiglio Comunale” ;

– della Deliberazione n. 7 del 24 Gennaio 2014 avente ad oggetto “Elezioni 3° componente Ufficio di Presidenza Consiglio Comunale”;

– per quanto possa occorrere, della deliberazione del Consiglio Comunale dì Canicattì n. 3 del 24 gennaio 2014 avente ad oggetto “lettura ed approvazione verbali sedute precedenti”;

– di ogni altro atto presupposto connesso e consequenziale;

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio del controinteressato Ivan Trupia, con le relative deduzioni difensive;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Canicattì, con le relative deduzioni difensive;

Vista l’ordinanza cautelare n. 275/2014 e l’ordinanza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 263/2014;

Visti l’atto di rinunzia al mandato fatto pervenire dagli originari difensori (avv.ti Girolamo Rubino e Giuseppe Impiduglia), e l’atto di costituzione di un nuovo procuratore (avv. Giovanna Giglia);

Viste la documentazione e la memoria conclusiva prodotte dal ricorrente, nonché le memorie prodotte dalle altre parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 52 D. Lgs. 30.06.2003 n. 196, commi 1 e 2;

Relatore la dott.ssa Maria Cappellano;

Uditi all’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2015 i difensori delle parti costituite, presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

A. – Con ricorso ritualmente notificato e depositato, il sig. -OMISSIS- – già presidente del Consiglio Comunale di Canicattì – ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, con cui l’organo consiliare dell’ente locale ha approvato la mozione di sfiducia e di revoca nei riguardi del ricorrente nella qualità di Presidente del Consiglio Comunale e, successivamente, ha proceduto alla elezione del nuovo presidente, del vice presidente vicario e del terzo componente dell’Ufficio di Presidenza.

Espone che, a seguito della presentazione, in data 25.11.2013, della mozione di sfiducia e di revoca del Presidente del Consiglio Comunale – avente ad oggetto presunte contestazioni a carico dello stesso – nella seduta consiliare del 3 gennaio 2014 la predetta mozione è stata discussa e votata a maggioranza, nonostante i rilievi opposti dall’interessato anche in ordine alla contestazione di nuove presunte irregolarità, non indicate nella mozione a suo tempo presentata; tutto questo, in violazione del diritto di difesa e senza rispettare le formalità previste dall’art. 23 bis dello statuto comunale.

Si duole dei provvedimenti gravati articolando le censure di:

I) violazione e falsa applicazione dell’art. 23 bis dello statuto del Comune di Canicattì – violazione dell’art. 11 bis della l.r. 35/97 – violazione dell’art. 97 Cost. – eccesso di potere per difetto di istruttoria e violazione del principio del giusto procedimento e del diritto di difesa, in quanto il Consiglio Comunale non ha preso in considerazione le osservazioni del ricorrente, contestando anche ulteriori presunte irregolarità non inserite nella mozione presentata ai sensi dell’art. 23 bis dello statuto comunale;

II) violazione e falsa applicazione dell’art. 23 bis dello statuto del Comune di Canicattì – violazione dell’art. 11 bis della l.r. 35/97 – violazione dell’art. 97 Cost. – violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in tema di revoca del presidente del consiglio comunale –eccesso di potere per sviamento – travisamento e ingiustizia manifesta – difetto di istruttoria, in quanto la delibera di revoca è stata adottata in assenza dei presupposti previsti dall’art. 23 bis citato per la revoca del presidente (gravi e reiterati inadempimenti connessi all’espletamento delle attività e delle funzioni allo stesso assegnati dalla legge);

III) violazione e falsa applicazione dell’art. 23 bis dello statuto del Comune di Canicattì sotto altro profilo – violazione dell’art. 11 bis della l.r. 35/97 – violazione dell’art. 97 Cost. – violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in tema di revoca del presidente del consiglio comunale – eccesso di potere per sviamento – travisamento e ingiustizia manifesta – difetto di istruttoria, in quanto al ricorrente sono stati contestati comportamenti, asseritamente contrari ai principi di correttezza e imparzialità, senza consentire al predetto di controdedurre e, comunque, del tutto infondate.

Ha chiesto, pertanto, l’annullamento degli atti impugnati, previo accoglimento dell’istanza cautelare, con il favore delle spese.

B. – Si è costituito in giudizio il controinteressato Ivan Trupia, nella qualità di neo eletto presidente del Consiglio Comunale, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Si è costituito anche il Comune di Canicattì, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della proposta di revoca, nonché la disintegrità del contraddittorio per mancata notifica a tutti i consiglieri comunali i quali avevano votato per l’approvazione della deliberazione di revoca. Nel merito, ha avversato il ricorso, chiedendone il rigetto, in quanto infondato.

C. – Con ordinanza cautelare n. 275/2014, confermata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana con ordinanza n. 263/2014, è stata respinta l’istanza cautelare.

D. – A seguito della rinuncia al mandato degli originari difensori (avv.ti Girolamo Rubino e Giuseppe Impiduglia), si è costituito in giudizio un nuovo procuratore (avv. Giovanna Giglia), facendo proprie tutte le argomentazioni già svolte e insistendo, previo deposito di documentazione, per l’accoglimento del ricorso.

Anche il Comune di Canicattì ha ribadito le eccezioni preliminari e tutte le difese già esposte nella memoria di costituzione, reiterando la richiesta di rigetto del gravame.

Il controinteressato ha depositato documenti e memoria, con replica da parte del ricorrente.

E. – All’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2015 le parti hanno discusso la causa, e il difensore del ricorrente ha eccepito la tardività della documentazione e della memoria depositata da ultimo dal controinteressato; quindi, il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

A. – Viene in decisione il ricorso promosso dal sig. -OMISSIS- – già presidente del Consiglio Comunale di Canicattì – avverso le deliberazioni, con cui l’organo consiliare dell’ente locale ha approvato la mozione di sfiducia e di revoca nei riguardi del predetto nella qualità di Presidente del Consiglio Comunale e, successivamente, ha proceduto alla elezione del nuovo presidente, del vice presidente vicario e del terzo componente dell’Ufficio di Presidenza.

B. – Ritiene il Collegio di confermare la delibazione assunta, sia pure succintamente, in fase cautelare, atteso che il ricorso non è fondato; il che esime dallo scrutinio delle eccezioni preliminari sollevate dal Comune di Canicattì.

Deve anche darsi atto che, rispetto ai termini previsti dall’art. 73, co. 1, cod. proc. amm. per il deposito di documenti e memorie, sono tardivi sia i documenti e la memoria depositata dal controinteressato in data 27.11.2015, qualificata “di replica”, ma sostanzialmente costituente un atto difensivo contenente la reiterazione delle argomentazioni già svolte in fase cautelare; sia, la memoria depositata dal ricorrente in data 07.12.2015.

Della suddetta documentazione e delle difese appena indicate, pertanto, il Collegio non terrà conto ai fini della decisione.

B.1. – La complessità e la delicatezza della materia rendono necessaria una, sia pur breve, premessa sul quadro normativo di riferimento e sui principi giurisprudenziali nel tempo consolidatisi in materia, con particolare riguardo alla figura del presidente del Consiglio di un ente locale.

Secondo quanto disposto dall’art. 11 bis della l.r. n. 35/1997 (Revoca del presidente del consiglio provinciale e del consiglio comunale), “1. Nei confronti del presidente del consiglio provinciale e del presidente del consiglio comunale può essere presentata, secondo le modalità previste nei rispettivi statuti, una mozione motivata di revoca. La mozione, votata per appello nominale ed approvata da almeno i due terzi dei componenti del consiglio, determina la cessazione dalla carica di presidente.”

Per consolidata giurisprudenza, il ruolo del Presidente del consiglio comunale è strumentale non già all’attuazione di un indirizzo politico di maggioranza, bensì al corretto funzionamento dell’organo stesso e, come tale, è non solo neutrale, ma non può restare soggetto al mutevole atteggiamento fiduciario della maggioranza, indipendentemente dalla circostanza che sia eletto dall’assemblea, dovendo costui sempre operare in modo imparziale a garanzia di tutto il consiglio (v. Consiglio di Stato, sez. V, 18 gennaio 2006 , n. 114; T.A.R. Campania Salerno, sez. II, 31 gennaio 2006, n. 47; T.A.R. Sicilia, sez. I, 4 agosto 2008, n. 1062; 19 aprile 2007 n. 1153).

E’ stato anche rilevato che la revoca dall’ufficio di presidente del consiglio comunale, in quanto espressione di valutazioni anche latamente politiche, influenza il sindacato esercitabile dal giudice amministrativo, il quale si svolge con pienezza quando si tratta di verificare la legittimità formale del procedimento seguito, ma resta notevolmente limitato con riferimento agli aspetti politico-discrezionali che si manifestano con l’atto (Consiglio di Stato, Sez. V, 3 marzo 2004, n. 1042; T.A.R. Sicilia, Sez. I, 23 aprile 2013, n. 872; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 4 settembre 2009, n. 2248).

Ciò premesso in generale, va a questo punto richiamato l’art. 23 bis dello statuto del Comune di Canicattì, a norma del quale 1. Il presidente del consiglio comunale può essere revocato per gravi e reiterati inadempimenti connessi all’espletamento delle attività e delle funzioni allo stesso assegnati dalla legge, dallo statuto o dai regolamenti.

2. La mozione di revoca deve essere motivata e sottoscritta da almeno la metà più uno dei componenti del consiglio. La mozione deve essere discussa e votata non prima di quindici giorni e non oltre quarantacinque giorni dalla presentazione. Qualora entro il termine suddetto la mozione non viene votata la stessa decade e non può essere trattata.

3. Il presidente del consiglio non può presiedere la seduta nella quale viene discussa la mozione di revoca.

4. La mozione, votata per appello nominale ed approvata da almeno due terzi dei componenti, determina la cessazione dalla carica di presidente del consiglio comunale e dei due vice presidenti componenti l’ufficio di presidenza.

5. In caso di approvazione della mozione di revoca nella seduta successiva si procede alla elezione del presidente e dei componenti l’ufficio di presidenza del consiglio comunale.

Venendo all’esame del caso concreto, deve osservarsi che le doglianze mosse sono sostanzialmente due: una di ordine procedurale, in quanto si sostiene che, durante la seduta, i consiglieri avrebbero introdotto nuovi argomenti, non contenuti nella mozione di sfiducia, e non avrebbero consentito al ricorrente di controdedurre ai rilievi; l’altra, di ordine sostanziale, in quanto si sostiene che i presupposti della revoca – “gravi e reiterati inadempimenti connessi all’espletamento delle attività e delle funzioni” (art. 23 bis Statuto) – non sussisterebbero; censurando, quindi, con la seconda doglianza, le motivazioni sottese alla mozione di sfiducia e alla conseguente revoca.

Il primo e il secondo motivo, i quali possono essere trattati congiuntamente, non meritano adesione.

Invero, il ricorrente postula, sostanzialmente, che il Collegio – a fronte del carattere oggettivamente non implausibile delle ragioni della revoca, documentalmente riscontrabili – si spinga ad un esame del merito delle valutazioni fatte dalla maggioranza qualificata (nella specie, più dei due terzi dei consiglieri), laddove tale aspetto esula dai limiti del sindacato giurisdizionale in materia, trattandosi di valutazioni soggettive circa la gravità delle condotte, che hanno indotto il Consiglio a revocare il suo Presidente, ed il cui apprezzamento rientra nella sfera di autonomia dell’organo consiliare, salvi i casi di manifesta irragionevolezza, che non si riscontrano nella fattispecie in esame.

Deve, peraltro, rilevarsi che i comportamenti addebitati al ricorrente, come accennato, emergono dalla documentazione prodotta anche dallo stesso istante; in altri termini, si osserva che le interpretazioni politiche dei diversi fatti potrebbero forse risultare opinabili; ma i dati oggettivi, nella loro consistenza fattuale, non risultano contestati tra le parti, sicché non si ravvisa alcun travisamento dei fatti nella loro oggettività.

Resta fermo che, venendo in rilievo il rapporto tra il presidente e i consiglieri comunali, è indubbio che la revoca possa trarre origine anche da motivazioni latamente politiche; resta, pertanto, inevitabilmente fuori dal sindacato di legittimità del giudice amministrativo la valutazione strettamente politica della vicenda.

In concreto, emerge dalla stessa documentazione prodotta dal ricorrente il 06.11.2015 – nonché dalla documentazione prodotta dal controinteressato in data 24.03.2014 – come poche siano state le conferenze dei capigruppo, in cui sono state calendarizzate le sedute del Consiglio Comunale, in violazione dell’art. 9 del regolamento comunale per il funzionamento del Consiglio Comunale e delle Commissioni Consiliari, il quale disciplina le funzioni della Conferenza dei Capigruppo; come non è contestato nella sua oggettività il fatto che lo stesso ricorrente, dopo la seduta straordinaria del 22 luglio 2013, abbia ammesso di avere omesso di “sentire” la Conferenza dei capigruppo in ordine a tale convocazione, ritenendo poi sostitutiva di tale preliminare e fondamentale passaggio la mera comunicazione ai consiglieri alla fine di una seduta (v. verbale della seduta del 02.08.2013); senza rispettare, quindi, la disposizione contenuta nell’art. 57, co. 1, del citato regolamento.

Risulta, altresì, per tabulas che il predetto ha sciolto la stessa seduta straordinaria senza la riconvocazione ad un’ora successiva, come previsto dallo Statuto (v. verbale della seduta del 02.08.2013); e che, in altra seduta, ha dato lettura di una missiva potenzialmente lesiva dell’immagine di un consigliere comunale, senza che il predetto ne fosse stato preventivamente messo a conoscenza.

Viene, ancora, in rilievo, la presa di posizione del ricorrente sulla mozione presentata da un consigliere, atteso che non è contestato che, fino a quel momento, il presidente dell’organo consiliare avesse sempre consentito ampie discussioni anche sulle mere “comunicazioni” (non qualificabili come interrogazioni): nel caso oggetto della mozione, venendo in considerazione una questione che lo riguardava personalmente, nella mozione è stato contestato al ricorrente il mutamento di una consolidata prassi dell’organo consiliare.

Osserva il Collegio che su quest’ultimo dato la difesa di parte ricorrente non appare efficace, in quanto anche nella memoria conclusiva viene posto l’accento solo sul dato – in sé condivisibile, ma non costituente il solo elemento indicato nella mozione – per cui la scelta di considerare l’atto presentato dal predetto consigliere come “comunicazione” (e non come “mozione”) ha avuto il conforto del Segretario comunale: basti leggere la mozione di sfiducia per avvedersi che, in tale punto, si fa chiaramente riferimento al fatto, non contestato, dell’improvviso mutamento della prassi fino a quel momento seguita dal Presidente sulle comunicazioni.

Né, con riferimento alla utilizzazione, da parte del predetto, di termini e toni inappropriati al ruolo rivestito, può condividersi l’argomento difensivo secondo cui le esternazioni contestate sono state fatte a tutela delle prerogative del Consiglio Comunale, atteso che il soggetto chiamato a ricoprire la carica in questione deve assumere un atteggiamento il più possibile imparziale e improntato alla continenza verbale, e ciò proprio per il ruolo di garante che viene a rivestire: laddove, quantomeno con riferimento allo scontro con un avvocato dell’ufficio del Comune, lo stesso verbale della seduta del 19.12.2012 testimonia il contegno acceso tenuto dal ricorrente, il quale si è infine scusato con il legale per i toni utilizzati.

Ad avviso del Collegio, tutti i dati sopra riportati, e oggetto della mozione di sfiducia, incidono obiettivamente sulla istituzionale imparzialità di tale figura.

Si rivela infondata, pertanto, sia la seconda censura, sia la prima, con la quale si lamenta la violazione del diritto di difesa, non solo in quanto la votazione della mozione è stata preceduta da un serrato dibattito cui ha preso parte il ricorrente, ma soprattutto in quanto oggetto della votazione è stata la (sola) mozione nel suo originario contenuto, come risulta dall’esame del verbale della seduta del 03.01.2014.

Da quanto finora esposto e rilevato consegue la reiezione anche del terzo motivo, con il quale il ricorrente si spinge a contestare anche le altre presunte irregolarità emerse solo in sede di dibattito consiliare, in quanto ininfluenti ai fini della adozione della deliberazione impugnata.

B.2. – Conclusivamente, il ricorso, in quanto infondato, deve essere rigettato, con salvezza di tutti gli atti impugnati.

C. – La complessità delle questioni induce il Collegio a compensare tra le parti costituite le spese di giudizio; mentre, nulla deve statuirsi nei riguardi di quelle non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti costituite le spese di giudizio; nulla spese nei riguardi di quelle non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, per procedere all’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi di -OMISSIS-, manda alla Segreteria di procedere all’annotazione di cui ai commi 1 e 2 della medesima disposizione, nei termini indicati.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:

Caterina Criscenti, Presidente FF

Roberto Valenti, Consigliere

Maria Cappellano, Primo Referendario, Estensore

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